La última década ha representado un período de profundos cambios políticos, económicos, sociales en nuestro país. Un distinto mapa político se gesta: el partido hegemónico y el presidencialismo autoritario asumen nuevas posiciones, diferentes a las tradicionales; el nuevo papel del Estado de empresario a financiero abre brechas que reclaman otros cuerpos sociales que lo sustituyan; la proliferación y la dependencia de capital extranjero, siembran motivos de inseguridad e incertidumbre; el sistema político se tambalea…
En el ámbito legislativo estos cambios han dado lugar, y lo siguen haciendo, a un sinnúmero de reformas constitucionales y legislativas, para encauzarlos hacia los fines perseguidos por los gobernantes y para adecuar la realidad jurídica a los nuevos entornos.
Es necesario y laudable que el legislador se preocupe de adaptar la legislación a las cambiantes situaciones de la sociedad. Sin embargo, en este horizonte, el Poder Legislativo corre un doble riesgo: quedarse a mitad de camino y no reformar algunos ámbitos de la vida social que necesitan otra legislación y, por otra parte lo que a nuestro juicio es más peligroso desconocer la realidad social en que esa legislación debe aplicarse; olvidar que los cambios sociales tienen otros ritmos y otros tiempos no acompasados con la reforma legislativa.
AVANCE Y REZAGO LEGISLATIVO MEXICANO
México, como otros países, ha padecido en ciertas materias de una diarrea legislativa: cada nuevo sexenio, el Presidente modifica la Constitución para que sea acorde a su programa de gobierno… Y con ello, se hacen necesarias otras tantas reformas legislativas.
Con el populismo y el intervencionismo estatal echeverrista, se reformó la Constitución y se expidieron leyes a tono con la tendencia presidencialista. Más tarde, antes del auge y caída de los precios del petróleo, López Portillo inició la reforma de los partidos políticos, y culminado el desastre de la “administración de la abundancia”, culpó a los banqueros del fracaso financiero y modificó la Constitución para que la Banca fuera monopolio del Estado. Con De la Madrid, constitucionalista y burócrata, las reformas aumentaron: nuevas modificaciones políticas; la introducción de los artículos constitucionales sobre la intervención del Estado en la economía (artículos 25 a 28;la incorporación de México al GATT; el inicio de las privatizaciones…
Con Salinas de Gortari, las nuevas disposiciones constitucionales y legales pulularon, algunas de gran trascendencia, y en su mayoría acertadas: reforma de los, hasta ese momento intocables, artículos constitucionales 27 y 130; reprivatización de la Banca, teléfonos, puertos, petroquímica secundaria y algunos aspectos de telecomunicaciones; normas ecológicas; reformas procesales (preponderantemente en materia penal), y sobre todo, la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. Para bien y para mal, el salinismo supuso el tránsito de una economía mixta a un neoliberalismo con el consiguiente cambio legislativo.
Dentro de otras reformas legislativas positivas, consideramos la expedición de la nueva Ley Federal de Competencia Económica que ahora sí concede, en forma eficaz, la protección de la libertad de competencia, pilar básico en una economía de mercado; la nueva Ley Orgánica del Banco de México que le permitirá combatir, sin depender tanto del Ejecutivo, uno de los peores males económicos: la inflación; la nueva Ley de Comercio Exterior que adecua nuestro marco normativo a las necesidades del tráfico comercial internacional; la reforma en materia penal y de arrendamientos, que disminuirá las arbitrariedades de la Policía Judicial y de algunos inquilinos “caradura”; la creación de la Comisión de Derechos Humanos, para reducir las violaciones tan flagrantes a los derechos humanos fundamentales en nuestro país; la reforma en materia indígena del artículo 4º constitucional; el nuevo Código Administrativo, indispensable para regular el funcionamiento y el Estado de Derecho dentro del Poder Ejecutivo; la adecuación normativa de nuestras leyes al marco del TLC…
Con el presidente Zedillo dicha reforma se ha aminorado, en parte por la precaria situación económica del país, pero sigue adelante; las más importantes son la reforma de la Ley de Instituciones de Crédito, encaminada a fortalecer el sistema financiero para dificultar futuros colapsos de nuestro sistema crediticio; la reforma del Poder Judicial, cuyos beneficios se observarán a largo plazo; la nueva Ley del Seguro Social, que dificultará los malos manejos por parte del Instituto en el futuro; la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones que, pese a sus deficiencias, sienta un precedente importante para eliminar el “monopolio” que, a través del otorgamiento de concesiones en el ramo, existe de hecho.
NECESIDAD DE REFORMAS
A pesar del amplio camino recorrido, a nuestro juicio faltan nuevas reformas que adecuen la situación del país al nuevo entorno económico y político internacional.
Una primera reforma, de capital importancia, es la tan esperada y nunca llegada “reforma política definitiva”. Ésa que tiene que encaminarse hacia una verdadera igualdad de oportunidades en el acceso al poder de los partidos políticos, al introducir matices parlamentarios dentro de nuestro sistema presidencialista para lograr un verdadero equilibrio de poderes (como sería la introducción de un sistema eficaz de control sobre el presupuesto y la cuenta pública, de verdaderas auditorías a través de las Comisiones Investigadoras, dotando de fuerza a sus resoluciones, la intervención del Poder Legislativo en el nombramiento de los Secretarios de Estado, la necesidad de contar con personal técnico para el ejercicio de las funciones legislativas, el cambio en la representación de los partidos en las Cámaras del sistema de representación mayoritaria a un sistema verdaderamente proporcional en función de los votos efectivamente obtenidos, etcétera), el dotar de efectos generales al juicio de amparo, lo cual sería la mejor forma de fortalecer al Poder Judicial, etcétera.
En cuestión de comunicaciones, hace falta expedir una nueva Ley de Radio y Televisión, que sustituya el sistema de concesiones por uno de licencias (José Luis Ortíz), y la expedición de una Ley de Publicidad, que obligue a los anunciantes a someterse a normas éticas en la emisión de sus mensajes.
En relación a la legislación mercantil, hace falta expedir un nuevo Código de comercio y una nueva Ley de Sociedades Mercantiles que incorpore figuras, derogue otras y adapte las que lo requieran, así como la expedición de una Ley de Agrupaciones de Empresas para facilitar la asociación entre empresas, a fin de mejorar la competitividad que hay que enfrentar, a raíz de la globalización.
Clama por sus fueros una reforma laboral profunda: los sindicatos, preocupados en su mayoría por la conservación del poder, pierden cada vez más afiliados, por lo que necesitan crearse nuevos mecanismos de verdadera representación de los trabajadores en el seno de la empresa, como los Comités de Empresa, órganos de representación de los trabajadores en ella, sin interferencia de sindicatos ajenos, y que ostenten una real representación; flexibilidad de los contratos de trabajo y negociación de los convenios colectivos, para adaptarlos a las situaciones cambiantes de cada empresa; verdadero equilibrio entre capital, dirección y empleados dentro de la empresa, etcétera.
EL NUEVO PERFIL DEL LEGISLADOR
Llevamos varias décadas o algunos siglos, quizá toda nuestra vida independiente, en los que pareciéramos inmersos en dos realidades distintas: el México legislado, de las constituciones y reformas sin cuento a la Constitución, de los planes nacionales de desarrollo, de los informes de gobierno; y por la otra, el México real, con profundas desigualdades sociales, una población indígena marginada, corrupciones, pero también con valores sociales arraigados: una familia sólida, religiosidad popular extensa y personas con sentido de la justicia y deseos de mejorar la situación social del país.
Es como si nuestro Poder Legislativo estuviera inmerso en una bola de cristal, desde la cual emite leyes que parecen referirse a otra nación: a veces expiden leyes pretendiendo aplicar esquemas de países desarrollados con consecuencias fútiles para México (léase TLC;otras, transcribiendo la Utopía de Moro, al confundir el deseo con la realidad.
Un ejemplo de lo anterior lo expresó recientemente y con mucha claridad Gabriel Zaid: “Según los últimos censos económicos, hay casi 400 empresas que ocupan más de mil personas y unos dos millones que ocupan menos de seis (…).
“El 97% de las empresas mexicanas son microempresas (…). Sin embargo, cuando se habla de empresas (y cuando se legisla, que es lo peor), el modelo mental no son las microempresas (…).
“Toda la legislación sobre empresas tendría que diferenciarse por ramos y tamaños. Hasta hace relativamente poco, un distribuidor de automóviles tenía que sacar una licencia sanitaria igual que una carnicería. Las leyes y reglamentos deberían tener distintas obligaciones para cada escala: prácticamente ninguna para las pequeñas y medianas, razonables para las grandes. Esto puede realizarse de dos maneras: abrir secciones especiales dentro de cada ley o elaborando leyes separadas. Por ejemplo, pudiera existir una Ley de Microempresas que reuniera todas sus obligaciones fiscales, de uso de suelo, etcétera, y las dejará exentas de las leyes respectivas, a cambio de un arbitraje rápido para resolver cualquier diferendo fiscal, laboral, municipal, etcétera, bajo las Leyes de Microempresas”.
Como expresó el legislador Fernando Gómez Mont: “Es función del legislador partir de un diagnóstico de la realidad para saber qué se encuentra contemplado en el derecho vigente”.
Otra consideración para nuestros legisladores. Esta vez para que no les dé el mal más peligroso del legislador, junto con el del utopismo: la “reformitis”.
Afirmaba Tomás de Aquino: “El bien común de la sociedad exige que el ordenamiento jurídico sea estable. (…) Las modificaciones de las leyes a veces son convenientes, (…) pero las innovaciones jurídicas deben hacerse con prudencia, porque todo cambio de ley comporta de por sí un cierto detrimento, pues la costumbre ayuda mucho a la observancia de la ley, como lo prueba que las acciones que ofenden a las costumbres generales, aunque en sí no tengan demasiada importancia, parecen revestidas como de una especial gravedad”.
La frecuente mutación de las leyes disminuye su fuerza efectiva, por oponerse a las costumbres originadas por la legislación precedente. Sólo cuando exista una evidente utilidad o cuando, por el cambio de las circunstancias, la antigua ley resulte injusta es prudente cambiar las leyes.
Vivimos en México, cambios legislativos de gran envergadura, para adaptar nuestro marco normativo a la realidad internacional. Sin embargo, todavía falta trecho por recorrer.
De todos modos, lo más importante es que el nuevo marco normativo sea congruente con la realidad social del país, para que las leyes cumplan su objetivo de encaminar a la sociedad hacia su bien común. Para ello es necesario que nuestros legisladores eviten dos excesos frecuentes: el “platonismo” legislativo y la “reformitis”. Mientras no se ataquen estos dos vicios, nuestra legislación no pasará de seguir siendo lo que hasta ahora: letra muerta, o instrumento de la autoridad para “cobrar altas mordidas”, aprovechando su nula aplicación en la realidad. Esto origina que, en lugar de ser un ordenamiento de la razón dirigido al bien común, no sea más que el medio de extorsión de las autoridades a los particulares.
